Regime de colaboração

Fernanda Castro Marques
A pesquisadora Fernanda Castro indica cinco leituras sobre experiências de parceria entre União, estados e municípios na gestão da educação

O regime de colaboração é um conceito central na discussão de políticas educacionais no Brasil. É uma novidade constitucional que procura trazer mais clareza acerca das responsabilidades educacionais compartilhadas e comuns da União, estados e municípios. Em outras palavras, ele aponta para a importância da colaboração no processo de formulação e implementação de ações e programas educacionais entre os entes federativos, para que haja coerência entre os diferentes sistemas de ensino, independentemente de sua localização geográfica ou das condições educacionais de cada região.

Além da Constituição Federal, o regime de colaboração é previsto na Lei de Diretrizes e Bases Educacionais (1996) e no Plano Nacional de Educação (2014). As duas normativas apontam que a organização dos sistemas de ensino deve ocorrer em colaboração. Como países federativos, como o Brasil, têm uma heterogeneidade territorial muito particular, naturalmente surgem conflitos de interesses na gestão das políticas públicas. Por isso, colaborar é um princípio básico — pois, assim, somam-se esforços e dividem-se as responsabilidades conforme as condições de cada território.

Experiências brasileiras em estados como Ceará, Maranhão e Espírito Santo validam o regime de colaboração como uma estratégia central para uma boa governança educacional. Disseminar essas políticas e mostrar como, por meio do trabalho colaborativo, diferentes lugares têm progredido e aperfeiçoado suas práticas de gestão — e, por consequência, a aprendizagem de seus estudantes — é uma ótima referência para todo profissional da educação. Apresentamos aqui algumas dessas experiências, que contam como aplicaram a colaboração em seu cotidiano e mostramos literatura especializada com esclarecimentos sobre o conceito de regime de colaboração.

Guia de regime de colaboração estados-municípios

Movimento Colabora Educação, Consed e Undime (2019)

Este guia foi elaborado conjuntamente pelo Movimento Colabora Educação, Consed (Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Educação) e Undime (União dos Dirigentes Municipais de Educação). O material busca apoiar gestores estaduais e municipais a atuarem de maneira articulada, oferecendo caminhos para o enfrentamento do déficit de aprendizagem dos estudantes a partir de conceitos e boas práticas de gestão.

Dividido em três capítulos, o guia destaca, primeiramente, os fundamentos legais, normativos e estruturantes do regime de colaboração, além dos princípios gerais, as vantagens e os fatores de sucesso de políticas colaborativas. No segundo capítulo, o texto apresenta as etapas do processo de construção de políticas públicas em regime de colaboração. São elas: diagnóstico territorial, planejamento da política colaborativa, estruturação do regime de colaboração, monitoramento e avaliação. Para cada uma, há sugestões de ferramentas e metodologias que podem ser úteis para a implementação de políticas elaboradas entre estados e municípios. Por fim, o guia apresenta experiências exitosas pelo Brasil, os desafios que enfrentaram e as lições aprendidas. Vale destacar alguns aprendizados que o material traz a partir das experiências:

  • A importância da institucionalização do regime de colaboração no território, por instrumentos legais, para garantir a colaboração como estratégia central na gestão. Entre os exemplos está o do estado do Espírito Santo, que institucionalizou em decreto sua política colaborativa;
  • O trabalho bem articulado entre todos os atores envolvidos no processo educacional, de técnicos a gestores e até mesmo a governadores, consolidando a colaboração como política de estado. Encontramos essa forte articulação no PIP (Programa de Intervenção Pedagógica) em Minas Gerais;
  • A adoção de estratégias sistêmicas, com olhar territorial, estado e municípios compatibilizando suas ações constantemente para melhoria da qualidade educacional, como foi no Estado da Paraíba.

O material proporciona reflexão e direcionamentos atemporais. Seja em meio à crise mundial gerada pela covid-19, ou no enfrentamento de quaisquer desafios educacionais, o texto mostra que é essencial a atuação de forma colaborativa.

Regime de colaboração no Ceará: funcionamento, causas do sucesso e alternativas de disseminação do modelo

Fernando Luiz Abrucio, Catarina Ianni Segatto e Maria Cecília Gomes Pereira (Instituto Natura, 2017)

As políticas educacionais brasileiras avançaram em maior cooperação e coordenação entre os entes federados nas últimas décadas em função principalmente da adoção de mecanismos de redistribuição de recursos, como o Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica), a regulamentação da educação nacional pela Lei de Diretrizes e Bases e o fortalecimento dos sistemas de avaliação, com o Saeb (Sistema de Avaliação da Educação Básica), a Prova Brasil e o Ideb (Índice de Desenvolvimento da Educação Básica).

Apesar desses avanços, há ainda muito a ser fortalecido a nível subnacional — afinal, experiências territoriais que promovam colaboração ainda não são uma realidade em todo o país. Por isso, com o objetivo de promover a replicação de políticas colaborativas para outros estados, o Instituto Natura lançou, em 2017, o documento “Regime de Colaboração no Ceará: funcionamento, causas do sucesso e alternativas de disseminação do modelo”.

O documento apresenta, inicialmente, um panorama internacional, comparando os modelos de coordenação e cooperação federativa na educação na Alemanha, Austrália, Canadá e EUA. Essas informações são referências importantes para o contexto brasileiro, pois mostram a centralidade da coordenação do governo federal para a redução de desigualdades e o papel dos entes subnacionais na promoção de cooperação e colaboração territorial. Em todos os países, identifica-se a motivação de tratar todos os estudantes igualmente com oportunidades educacionais.

Na sequência, o estudo aborda o caso do estado do Ceará, que obteve melhorias substanciais em seus resultados educacionais graças às práticas colaborativas e da constante cooperação com seus municípios. O material descreve o histórico e os atores da política colaborativa no estado e os principais fatores que consolidaram o Ceará como referência — a exemplo da experiência inovadora do município de Sobral, com participação de diferentes organizações e atores, formação de professores, acompanhamento pedagógico e indução financeira. O texto também sistematiza o tripé no qual a política colaborativa do estado está ancorada: a) formação, elaboração, distribuição de material e acompanhamento pedagógico; b) monitoramento e avaliação; e c) incentivos financeiros ligados aos resultados de aprendizagem.

Todos esses fatores mencionados apontam para o clímax da experiência cearense: a estruturação de uma governança educacional a partir do regime de colaboração. O documento nos dá um panorama descritivo da política do estado, a fim de apoiar outros governos estaduais a melhorarem ou reconstruírem sua cooperação federativa com os municípios, e demonstra que é preciso estruturar ações que beneficiem as escolas, melhorando a atuação dos gestores e professores e aumentando o aprendizado dos estudantes.

Cooperação intermunicipal: experiências de arranjos de desenvolvimento da educação no Brasil

Fernando Luiz Abrucio (Instituto Positivo e Movimento Colabora Educação, 2017)

Esta obra relata uma série de experiências, em regime de colaboração, no âmbito dos ADEs (Arranjos de Desenvolvimento da Educação). Os ADEs são uma modalidade de colaboração entre municípios geograficamente próximos que, por meio de um planejamento regional comum, buscam articular ações para melhorar a qualidade da educação local e amenizar a desigualdade regional.

Inicialmente, o autor explica detalhadamente a origem e a aplicação da colaboração no contexto brasileiro, apontando para a consolidação do regime democrático em 1988 como marco importante para idealizar um trabalho colaborativo entre União, estados e municípios ou entre entes análogos.

Sob a nova configuração democrática, os municípios passaram a ser considerados entes federativos, isto é, responsáveis também pela provisão de serviços públicos, incluindo a educação. Contudo, como aponta a obra, as condições gerenciais e financeiras não são as mesmas para todos, e há pontos de partida diferentes para os gestores municipais. Com isso, a colaboração intermunicipal surgiu como uma alternativa para que municípios próximos viessem a desenvolver trabalho conjunto e de apoio mútuo na gestão educacional.

Na década de 1990, surgiu o primeiro ADE na Chapada Diamantina. Sua experiência é detalhada no livro, principalmente por seus resultados. O trabalho colaborativo entre municípios foi peça fundamental para a melhoria da região no Ideb (Índice de Desenvolvimento da Educação Básica): 90% das cidades parceiras superaram a meta projetada, no índice, para 2011. Além desse ADE, o texto relata outros sete arranjos que puderam contribuir para a melhoria da qualidade educacional de sua região.

O estudo reforça a importância de uma governança educacional bem estruturada, em regime de colaboração, inclusive entre municípios. Os atores envolvidos se engajam em um pacto coletivo com objetivo comum, a melhoria da aprendizagem. Para que esse pacto funcione, é necessário alto engajamento e comprometimento dos gestores, desde o secretário municipal de Educação aos técnicos da secretaria. Não menos importante, é preciso também haver leitura da realidade da educação regional, com um diagnóstico conjunto para maior assertividade na execução das ações pedagógicas.

Sistema Nacional de Educação: desafio para uma educação igualitária e federativa

Carlos Roberto Jamil Cury (Revista Educação e Sociedade, 2008)

Este artigo, publicado em revista acadêmica, é um ensaio de reflexões e críticas de Carlos Roberto Jamil Cury, filósofo e professor, ao então vigente sistema educacional do Brasil. O autor recupera a história da educação brasileira para compreender a atual dinâmica educacional, o que nos ajuda a compreender o porquê de o regime de colaboração ainda não ser considerado uma estratégia de gestão na cultura de práticas educacionais. Em destaque, o texto fala do Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova de 1932, documento organizado por educadores preocupados com a ausência de colaboração e cooperação entre governo federal e entes subnacionais.

Desde o Império, a educação se apresentou como uma política frágil do ponto de vista territorial, e a responsabilidade e a competência em nível governamental sofreram uma série de alterações na linha do tempo. Como o autor apresenta, o Manifesto dos Pioneiros retrata um passado imperial e ao mesmo tempo republicano. Imperial pois a herança da escravidão não permitia considerar a todos igualmente, tampouco oferecer educação como um direito. E mais: não existia interesse do Estado colaborar com suas províncias. Republicano pois existiram mudanças. Em vez de a nação se direcionar para uma cooperação efetiva, porém, ela abriu espaço para a dualidade de redes de ensino, a limitação da matrícula e a seleção de estudantes por exames de admissão pouco acessíveis.

Com a redemocratização, em 1988, criou-se a expectativa da criação de um Sistema Nacional de Educação para a superação das desigualdades educacionais, que fosse capaz de promover um pacto federativo forte, coexistindo a união federativa e a pluralidade dos entes federados. Complementar a ele, surgiu o termo regime de colaboração na Constituinte, fortalecendo a ideia sistêmica de um regime em que os poderes de governo fossem repartidos entre instâncias governamentais por competências bem definidas. A temática da descentralização, portanto, ganhou força, e pensar como torná-la real e coordena-la passou a ser central para promover equidade na educação brasileira.

Apesar de o artigo não apresentar reflexões diretas sobre o regime de colaboração, a recapitulação histórica do papel dos entes federativos na educação brasileira se mostra determinante, pois nos ensina que incentivar a colaboração é um desafio permanente para gestores de todo o país.

Sistematização da política colaborativa do Maranhão

Movimento Colabora Educação (2021)

A construção de relatos de experiências exitosas de regime de colaboração a partir de uma perspectiva técnica visa não somente documentar os esforços de determinado território, mas promover novas referências de sucesso para iniciativas colaborativas de todo o Brasil. Com esse intuito, o Movimento Colabora, com apoio do Todos Pela Educação e da Elogroup, publicou, em 2021, o documento “Sistematização da política colaborativa do Maranhão”, apresentando a evolução da cooperação estado-municípios promovida pelo governo estadual e analisando-a sob a ótica de sete fatores de sucesso elencados pelo “Guia de regime de colaboração estado-municípios”.

A produção faz uma análise do contexto da política educacional maranhense e do progresso do regime de colaboração no estado e traz um exemplo prático e atual da colaboração estabelecida: a política de formação continuada de professores. O material indica que, a partir de 2015, o estado passou a implementar ações e programas colaborativos que, a longo prazo, proporcionaram amadurecimento na gestão maranhense, colocando em evidência o regime de colaboração como central para a política educacional.

Na sequência, ao analisar os desdobramentos de tais ações colaborativas, o texto mostra que alguns elementos foram determinantes para a implementação da política no estado: um diagnóstico robusto e bem definido, com atenção ao que os índices educacionais apontavam; a aplicação de uma avaliação estadual com o objetivo de aferir a qualidade da aprendizagem — e, por consequência, seu fortalecimento; o envolvimento das equipes técnicas da secretaria de Educação e o compromisso assumido pelo estado com o regime de colaboração; o estabelecimento de uma relação horizontal, com fluxo de comunicação frequente entre todos os atores envolvidos; e a criação mecanismos de incentivos financeiros para os profissionais da educação.

Vale reforçar que, ainda que o estado do Maranhão enfrente uma realidade desafiadora no que tange aos resultados da educação, ele avança a passos constantes por meio de políticas estruturantes planejadas e executadas em parceria com seus municípios. O material enfatiza como o regime de colaboração se configura como estratégia central para promover a redução das desigualdades educacionais e a melhoria da aprendizagem.

Fernanda Castro Marques é mestre e doutoranda em administração pública e governo pela FGV-Eaesp. Pesquisa o tema de educação sob a perspectiva do federalismo educacional, do regime de colaboração e da governança federativa. Atualmente, é coordenadora da área de gestão de conhecimento e produção de conteúdo no Movimento Colabora Educação. É pesquisadora convidada do CPTE (Centro de Pesquisa Transdisciplinar em Educação) do Instituto Unibanco.

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