O que foi feito por estados e municípios para combater as desigualdades durante a pandemia

Catarina Segatto e Renata Bichir

Paper

Desigualdades e a pandemia de covid-19 no Brasil: analisando respostas sem coordenação na assistência social e na educação

Inequalities and the Covid-19 Pandemic in Brazil: Analyzing Un-coordinated Responses in Social Assistance and Education

autores

Catarina Ianni Segatto, Fernando Burgos Pimentel dos Santos, Renata Mirandola Bichir e Eliana Lins Morandi

Área e sub-área

Políticas públicas, Políticas sociais

Publicado em

Policy and Society em 11 de fevereiro de 2022

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A falta de coordenação do governo federal em diversas políticas durante a pandemia foi amplamente discutida nos debates público e acadêmico. Ela levou a um protagonismo dos estados e municípios nas respostas relacionadas ao enfrentamento da pandemia. No entanto, foram produzidas poucas análises mais sistemáticas sobre as políticas de assistência social e de educação, na medida em que a maioria dos estudos e produções esteve focada na discussão sobre a política de saúde. Esta pesquisa buscou aprofundar a discussão sobre o papel dos estados e municípios nas políticas sociais em um contexto de ausência de coordenação nacional.

Em ambas as políticas – assistência social e educação –, houve um processo de fortalecimento da coordenação nacional nas últimas décadas. Na educação, isso ocorreu, principalmente, a partir da segunda metade da década de 1990 com a criação de mecanismos de redistribuição de recursos e de regulamentação nacional; na assistência social, isso ocorreu nos anos 2000 com a criação do Suas (Sistema Único de Assistência Social). Esse processo foi fundamental para reduzir desigualdades de acesso e qualidade das políticas no país.

Contudo, em ambas as políticas, a coordenação se enfraqueceu nos últimos anos. Já havia uma diminuição em seus financiamentos desde o governo Temer, mas foi a partir do início do governo Bolsonaro que o governo federal diminui seu papel de assistir técnica e financeiramente os estados e municípios. Durante a pandemia, essa ausência de coordenação foi evidente, já que o governo federal demorou para aprovar diretrizes nacionais e não adotou políticas específicas para responder aos efeitos da pandemia nessas duas áreas. O estudo buscou compreender não somente as respostas de estados e municípios no contexto da pandemia, mas os efeitos dessas mudanças na coordenação nacional sobre essas respostas.

A qual pergunta a pesquisa responde?

O estudo analisou como estados e municípios responderam à pandemia no que se refere ao enfrentamento das desigualdades, aprofundadas durante o período, e procurou identificar quais fatores influenciaram essas respostas. Analisamos as políticas de educação e assistência social, já que são políticas centrais para o enfrentamento das desigualdades, em dois estados e duas cidades – o Estado do Amazonas e a cidade de Manaus e o Estado de São Paulo e a cidade de São Paulo – escolhidos por terem sido severamente afetados pelos efeitos da covid-19.

Por que isso é relevante?

A pandemia reforçou desigualdades pré-existentes. Populações vulneráveis, como famílias de baixa renda, mães solteiras, idosos, minorias étnico-raciais e outros grupos minoritários, são historicamente os que enfrentam maiores barreiras para acessar as políticas sociais e foram os mais afetados pela pandemia, tanto em relação à contaminação e morte, como do ponto de vista de perda de emprego e renda. No caso da educação, por exemplo, eles enfrentaram desafios para acessar a internet, com qualidade e velocidade suficientes e estáveis, e também em relação à disponibilidade de dispositivos e locais adequados para o estudo. Considerando esse contexto, as políticas de educação e assistência social serão fundamentais para o enfrentamento das desigualdades nos próximos anos.

Resumo da pesquisa

Historicamente, a política de assistência social se caracterizou por uma trajetória paternalista, patrimonialista, filantrópica, com ações pontuais e fragmentadas, em que as primeiras-damas lideravam as ações. Essa trajetória foi alterada com a Constituição Federal de 1988, que passou a definir diretrizes para transformar as ações socioassistenciais em direitos sociais. Durante a década de 1990, algumas políticas, especialmente de transferência de renda, foram criadas nos estados e municípios, mas foi somente a partir dos anos 2000 que foram criadas políticas de transferência de renda no nível nacional, incluindo o Programa Bolsa-Família e o Suas. O Suas passou a articular a transferência de renda a outros serviços sociais, definiu com maior clareza as competências dos estados e municípios e criou instâncias de articulação intergovernamental.

A política de educação também sofreu alterações desde a promulgação da Constituição Federal de 1988. Essa política era marcada por uma trajetória altamente descentralizada, em que prevalecia uma lógica dual de redes de ensino, nos níveis estadual e municipal. A Constituição definiu competências compartilhadas, em que o governo federal é responsável pela assistência técnica e financeira, e estados e municípios, pela provisão da política. No entanto, somente após a década de 1990 o governo federal assumiu um papel de coordenação, criando mecanismos de redistribuição de recursos e de regulamentação nacional. Apesar disso, houve um declínio da coordenação nacional nos últimos anos, particularmente a partir de 2019.

Com base em uma análise quantitativa de dados demográficos e socioeconômicos e relacionados às capacidades fiscais e de provisão, bem como entrevistas semi-estruturadas com gestores estaduais e municipais, esta pesquisa mostra que a pandemia não mudou essa trajetória, mas exacerbou essa ausência de coordenação nacional, o que afetou as duas políticas analisadas. A assistência social foi mais afetada, pois já havia perdido recursos nos anos anteriores e a capacidade prévia do Suas foi ignorada, não sendo mobilizada na implementação do auxílio emergencial.

A análise dos dados coletados nas entrevistas mostra que estados e municípios criaram ou adaptaram políticas no contexto da pandemia, buscando reduzir as desigualdades. Na assistência social, prevaleceram ações emergenciais de curto prazo, como distribuição de cestas básicas e políticas de transferência de renda por alguns meses, implementadas por estados e municípios, sem coordenação. Na educação, ambos os governos estaduais adotaram estratégias de ensino remoto, em que foi produzido conteúdo em colaboração com as redes municipais das capitais, ofertado aos municípios que quisessem utilizá-lo.

Quais foram as conclusões?

Amazonas e São Paulo diferem em seus níveis de capacidade fiscal e de provisão das políticas, mas ambos enfrentaram desafios para adaptar e criar políticas sem coordenação nacional. Ainda que tenha havido um protagonismo dos governos subnacionais para responder à pandemia, as ações foram desiguais entre eles, descoordenadas e fragmentadas. As respostas estaduais e municipais dependeram de suas trajetórias anteriores e de capacidades prévias, mas atores locais tiveram um papel importante no processo de criação e adaptação de políticas.

No entanto, isso variou entre as políticas. Na assistência social, prevaleceu a competição entre governo federal, estados e municípios, que criaram soluções sem coordenação, buscando resultados políticos e eleitorais positivos de suas ações. Na educação, ainda que haja uma maior descentralização, a garantia de gastos mínimos permitiu que as lideranças locais ativassem as capacidades prévias criando ou adaptando suas políticas de maneira mais sustentável e coordenada.

Nos casos analisados, ainda que os governos estaduais e municipais tenham criado e adaptado políticas, elas não foram capazes de suprir a lacuna deixada pela ausência do governo federal. Em um país desigual como o Brasil, políticas descoordenadas deliberadamente podem aumentar as desigualdades entre regiões e grupos sociais.

Quem deveria conhecer os seus resultados?

Pesquisadores, especialistas e gestores, especialmente aqueles que estudam e trabalham nas políticas de educação e assistência social.

Referências

Catarina Ianni Segatto, Fernando Burgos Pimentel dos Santos, Renata Mirandola Bichir, Eliana Lins Morandi, Inequalities and the covid-19 pandemic in Brazil: analyzing un-coordinated responses in social assistance and education, Policy and Society, 2022; puac005.

Abrucio F. L., Grin E. J., Franzese C., Segatto C. I., & Couto C. G. (2020). Combate à COVID-19 sob o federalismo bolsonarista: um caso de descoordenação intergovernamental. Revista de Administração Pública, 54(4), 663–677.

Arretche M. (2012). Democracia, federalismo e centralização no Brasil. FGV.

Bichir R., Junior S. S., & Pereira G. (2020). Sistemas Nacionais de Políticas Públicas e seus efeitos na implementação: O caso do Sistema Único de Assistência Social (Suas). Revista Brasileira de Ciências Sociais, 35(102), 1–23.

Segatto C. I. (2018). Policy diffusion in subnational governments: state-local relationships in the Brazilian education policy. Regional & Federal Studies, 28(1), 79–100.

Catarina Ianni Segatto é doutora em administração pública e governo pela FGV EAESP (Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas), analista de informações do Cetic.br|NIC.br e pós-doutoranda no CEM (Centro de Estudos da Metrópole).

Renata Mirandola Bichir é professora nos cursos de graduação e pós-graduação em gestão de políticas públicas da EACH/USP (Escola de Artes, Ciências e Humanidades da Universidade de São Paulo), e na pós-graduação em ciência política da USP (Universidade de São Paulo), além de coordenadora de pesquisa no CEM (Centro de Estudos da Metrópole). Entre 2011 e 2013, atuou na SAGI/MDS (Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome).

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