Como governos latino-americanos tributaram para reduzir desigualdades, a depender de sua coalizão

Eduardo Alves Lazzari

Paper

Policy Drift em governos ideologicamente heterogêneos

Policy Drift in Ideologically Heterogeneous Governments: Tax Policy in Latin America

autor

Eduardo Alves Lazzari

Área e sub-área

Ciência política, Políticas públicas

Publicado em

Revista de Administração Pública em 15/01/2022

Link para o original

A política tributária pode ser uma ferramenta usada para mitigar a desigualdade de renda ao diminuir a carga sobre os estratos mais baixos e aumentar o peso sobre os mais ricos. Este trabalho, publicado na Revista de Administração Pública, investiga como governos latino-americanos de diferentes orientações ideológicas, a depender da composição de sua coalizão governamental, recorreram à tributação para intervir na desigualdade de renda nos últimos 30 anos.

Algumas pesquisas já haviam tratado do assunto: enquanto algumas sugeriam que partidos de esquerda costumavam ser importantes para a tributação progressiva; outras apontavam na direção oposta, indicando mudanças incrementalmente progressivas sob governos de direita. Este artigo realiza uma análise inédita ao considerar uma característica distintiva da disputa política latino-americana: os governos de coalizão.

A qual pergunta a pesquisa responde?

A maneira com que um Estado coleta tributos tem profundas consequências para a desigualdade de renda. Tributos incidentes sobre mercadorias e serviços – tributos indiretos – são regressivos, já que sua incidência cai à medida que se parte do contribuinte mais pobre ao mais rico. Como estes têm rendas diferentes e tributos indiretos incidem de maneira uniforme entre todos, os contribuintes mais pobres pagam mais do que os mais ricos em termos relativos, aumentando a desigualdade.

Tributos incidentes sobre a renda, lucros e ganhos de capital – tributos diretos – podem ser progressivos, já que sua incidência pode ser regulada para aumentar, à medida que se avança na distribuição de renda. Assim, se um governo está interessado em mitigar a desigualdade de renda, pode-se usar a política tributária para tanto, ajustando o equilíbrio entre tributos diretos e indiretos, diminuindo a carga sobre os estratos mais baixos, enquanto aumenta sobre os mais ricos.

Nesse sentido, pergunta-se: como governos latino-americanos de diferentes orientações ideológicas, a depender da composição de sua coalizão governamental, recorreram à tributação para intervir na desigualdade de renda nos últimos 30 anos?

Por que isso é relevante?

A relevância desta questão se encontra em dois pontos. Em primeiro lugar, embora a relação entre tributação e ideologia seja uma agenda central na ciência política, o campo colheu resultados conflitantes sobre o tema, sem esclarecer quais partidos são mais propensos a instituir tributos progressivos.

Por um lado, alguns achados apontam para como partidos de esquerda são importantes para a tributação progressiva (Esping-Andersen, 1985; Stein; Caro, 2017). Por outro, existem trabalhos que apontam na direção oposta, indicando mudanças incrementalmente progressivas sob governos de direita (Timmons, 2010).

Em segundo lugar, nenhum dos trabalhos neste campo, conforme podemos identificar, considerou uma característica distintiva da disputa política latino-americana: governos de coalizão. Apenas um punhado de governos da região foram homogêneos do ponto de vista ideológico. Se existe interesse em capturar os efeitos da ideologia sobre a política tributária na América Latina, é fundamental considerar a heterogeneidade ideológica que existe entre partidos que fazem parte de uma coalizão governamental. Afinal, analisar o desenho de políticas públicas sem considerar como membros de coalizões são ideologicamente distintos entre si, pode desconsiderar como uma política se distanciou das preferências originais de seus membros.

Resumo da pesquisa

São quatro as principais fontes de dados a que este trabalho recorre. A primeira é a OECD Stat, banco que agrega estatísticas de arrecadação de países latino-americanos. O banco disponibiliza quanto esses países arrecadaram nos tributos incidentes sobre renda, lucros e ganhos de capital, grosso modo desde 1990, assim como quanto se arrecada na tributação de mercadorias e serviços.

A segunda base de dados é o projeto Pela (Parliamentary Elites in Latin America). Aplicado pela Universidad de Salamanca desde 1994 em todos os países latino-americanos, este é um survey de deputados das assembleias nacionais, coletando suas opiniões em diversos assuntos, entre eles, a ideologia de representantes e partidos políticos.

Este posicionamento ideológico nos permite estimar a heterogeneidade ideológica de cada coalizão de nossa análise, por meio de uma equação que captura a diferença ideológica entre o partido líder de uma coalizão e todos seus parceiros.

Como é crucial analisar este fenômeno com variáveis de controle, este trabalho recorre ao Social Policy in Latin America and the Caribbean Dataset, nos permitindo incluir como controles: o PIB per capita de um país, o quanto recebe em investimento externo direto e quanto gasta em saúde pública, variáveis que teoricamente podem afetar os níveis de arrecadação. Por fim, também obtivemos todas as coalizões de nossa análise em Figueiredo, Canello e Vieira (2012).

Formalmente, estima-se a relação entre partidarismo e política tributária por meio de regressões beta em painel, uma vez que as variáveis dependentes são proporções restritas entre 0 e 1, que capturam o quanto se arrecada com tributos diretos ou indiretos, em relação à arrecadação tributária total.

Quais foram as conclusões?

Executivos consistentemente de esquerda estão associados a maiores níveis de tributação direta, uma ferramenta progressiva da política tributária. Executivos dessa ideologia, na marca dos 7,5 pontos, próximo ao posicionamento ideológico do partido boliviano Movimiento al Socialismo, prevê 40% de tributação direta, em relação à carga tributária total. Isso significa aproximadamente 5 pontos percentuais a mais de tributação progressiva do que o Chile, país latino-americano com a maior média de arrecadação de tributos diretos.

Um cenário diferente emerge quando se analisa os níveis preditos de arrecadação de tributos indiretos. Respectivamente, governos homogêneos de direita e esquerda estão sistematicamente associados a maiores e menores níveis de arrecadação de tributos incidentes sobre mercadorias e serviços.

Quando se trata de governos ideologicamente heterogêneos, os resultados em termos de políticas públicas são diferentes das preferências originais do partido do Executivo. Executivos de esquerda com extrema heterogeneidade ideológica têm maiores níveis de arrecadação com tributos indiretos e níveis mais baixos de arrecadação com tributos diretos. O mesmo pode ser dito de governos liderados por Executivos de direita.

Conforme a interação entre a ideologia do Executivo e a heterogeneidade de sua coalizão destaca, há um policy drift, quando gabinetes são ideologicamente diferentes. Isto é, passa a existir um deslocamento da política pública em relação a seu desenho original. Martin e Vanberg (2019), por exemplo, mostram como existe um drift ministerial se existem instituições legislativas capazes de escrutinar proposições ministeriais, levando a mudanças nas propostas originalmente encaminhadas por um membro do governo. O caso latino-americano ilustra como esse drift também pode ocorrer em diferentes contextos institucionais, numa política redistributiva, como a tributária.

Quem deveria conhecer os seus resultados?

Os resultados indicam quão importante é levar em conta a composição da coalizão de um governo, já que esta pode introduzir policy drift, à luz das evidências de que as preferências originais de partidos são alteradas no desenho de políticas públicas. Futuros trabalhos devem incluir a composição de um governo na análise do desenho adotado por determinadas políticas públicas, explorando o mecanismo pelo qual esse drift ocorre, um promissor campo de pesquisa.

Assim, além de interessar pesquisadores no tema, os achados podem contribuir para formuladores de política pública e gestores públicos preocupados em compreender os obstáculos que existem na instituição de políticas públicas capazes de reduzir a desigualdade.

Referências

Esping-Andersen, G. Politics Against Markets: the social-democratic road to power. Princeton: Princeton University Press, 1985.

Figueiredo, A. C.; Canello, J.; Vieira, M. Governos minoritários no presidencialismo latino-americano: determinantes institucionais e políticos. Dados, v. 55, n. 4, 2012.

Martin, L.; Vanberg, G. Coalition Government, Legislative Institutions, and Public Policy in Parliamentary Democracies. American Journal of Political Science, v. 64, n. 2, p. 325–340, 2019.

Stein, E.; Caro, L. Ideology and Taxation in Latin America. Economía, v. 17, n. 2, p. 1–27, 2017.

Timmons, J. Taxation and Credible Commitment: Left, Right, and Partisan Turnover. Comparative Politics, v. 42, n. 2, p. 207–227, 2010.

Eduardo Alves Lazzari é bacharel em relações internacionais (PUC-SP) e em ciências sociais (USP), é mestre e doutor em ciência política pela Universidade de São Paulo. Foi pesquisador visitante na Harvard University e atualmente é pesquisador de pós-doutorado no David Rockefeller Center for Latin American Studies (DRCLAS/Harvard University) e na EAESP/FGV-SP.

Parceiros

AfroBiotaBPBESBrazil LAB Princeton UniversityCátedra Josuê de CastroCENERGIA/COPPE/UFRJCEM - Cepid/FAPESPCPTEClimate Policy InitiativeGEMAADRCLAS - HarvardIEPSJ-PalLAUTMacroAmb