Como o ICMS ecológico contribui para a conservação ambiental

Patricia G. C. Ruggiero

Paper

ICMS ecológico: destrinchando uma ferramenta para a conservação de áreas nativas

The Brazilian Intergovernmental Fiscal Transfer for Conservation: A Successful But Self-limiting Incentive

autores

Patricia G. C. Ruggiero, Alexander Pfaff, Paula Pereda e Jean Paul Metzger

Área e sub-área

Conservação ambiental, Avaliação de políticas públicas

Publicado em

Ecological Economics em janeiro de 2022

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Tributo criado como uma forma de compensar os municípios que hospedam unidades de conservação, o ICMS ecológico é foco de análise neste paper publicado na revista Ecological Economics. As áreas de natureza conservada protegidas legalmente impõem restrições ao uso da terra limitando suas possíveis atividades econômicas; ao mesmo tempo, fornecem serviços ecossistêmicos que extrapolam os seus próprios limites geográficos e os limites administrativos de municípios e estados. Por isso, municípios recebem transferência de recursos do governo estadual como forma de compensação pelas restrições econômicas e de pagamento por estes benefícios fornecidos pelas unidades de conservação que hospedam.

Com base em métodos da econometria, o artigo compara 1.467 municípios e avalia a criação de unidades de conservação no período de 1987 a 2016, contabilizando o ganho de área protegida por ano e por município. Conforme as conclusões, o ICMS ecológico promoveu um ganho adicional em área ocupada por unidades de conservação nos estados onde foi implementado, mas enfrenta desafios para o futuro.

A qual pergunta a pesquisa responde?

O ICMS (Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços) é recolhido dos municípios pelo estado e retorna para os municípios, na sua maior parte (75%), com base na atividade econômica do município. No entanto, os municípios que hospedam unidades de conservação – parques, reservas biológicas, estações ecológicas e outros tipos de áreas legalmente designadas para a proteção da natureza –, sofrem em grande medida restrições no uso destas terras e por consequência tem sua atividade econômica limitada. Com a atividade econômica limitada, como estes municípios poderiam aumentar sua receita de ICMS?

O ICMS ecológico surgiu inicialmente justamente como uma forma de compensar os municípios que hospedam unidades de conservação pelas restrições que estas áreas legalmente protegidas impõem ao uso da terra (Loureiro, 2002). Este tipo de transferência de recurso entre governos, que promove uma redistribuição dos ganhos financeiros, também funciona como ferramenta para equilibrar externalidades, no caso, positivas (Ring, 2008). Isto é, as áreas de natureza conservada fornecem serviços ecossistêmicos que extrapolam os seus próprios limites geográficos e os limites administrativos de municípios e estados. Assim, municípios que hospedam parques e outras reservas garantem a provisão e a manutenção de serviços ecossistêmicos para lugares próximos ou distantes onde as terras foram usadas para outras atividades econômicas. A lógica aqui é semelhante à dos programas de pagamentos por serviços ambientais e vem sendo discutida como uma estratégia a ser adotada na escala global (Farley & Constanza, 2010; Droste et al, 2019).

Essa é a ideia; mas funciona? Neste contexto, é importante perguntar se a ferramenta que foi desenhada e implementada gerou os resultados esperados. Essa é a principal pergunta de pesquisa que fizemos neste artigo: o ICMS ecológico gerou a criação de mais unidades de conservação nos estados que adotaram esta lei em relação aos estados que não adotaram? Ou estes parques e reservas teriam sido criados de qualquer maneira como consequência de outros fatores? E como funciona esta ferramenta? Há diferenças entre a criação de unidades propostas pelos governos estaduais e municipais? E havendo resultado positivo, este efeito é persistente ao longo do tempo?

Por que isso é relevante?

Os recursos financeiros que temos para a implementação de políticas públicas são limitados. Não é possível fazer tudo de todas as maneiras. É necessário tomar medidas que sejam efetivas – ou seja, que tragam os resultados que queremos – e que também sejam eficientes – produzam resultados desejados com o menor custo financeiro possível. Neste sentido, as avaliações de políticas públicas como esta que fizemos trazem informações cruciais sobre o retorno que cada medida, programa ou investimento traz.

Além disso, os processos políticos, sociais e ambientais nos quais geralmente é necessário intervir são processos complexos. Resultam da interação de múltiplos fatores e do comportamento de múltiplos agentes. Neste sentido, também precisamos entender como os diferentes agentes respondem dentro de um determinado jogo e entender quais regras e quais aspectos favorecem um equilíbrio específico em detrimento de outro possível. Não podemos subestimar o fato de que muitos aspectos podem escapar e passar despercebidos mesmo quando aparentemente uma boa ideia surge.

Assim, entender como os agentes respondem ao incentivo do ICMS ecológico e quais os ganhos que esta ferramenta traz para a conservação da natureza nos ajuda a tomar decisões melhores, mais efetivas e mais eficientes, no que se refere às políticas públicas para a conservação do meio ambiente.

Resumo da pesquisa

Nós comparamos 1.467 municípios, sendo uma parte pertencente a estados que adotaram o ICMS ecológico – ou seja, aprovaram leis que definem um percentual do ICMS a ser redistribuído para os municípios com base em critérios ambientais – e outra pertencente a estados que não adotaram a lei (nosso controle). Dessa forma, usando unidades controle que nos dão informação sobre os parques e reservas que foram criados como consequência de outros fatores, podemos estimar de forma robusta os reais ganhos provenientes exclusivamente da implementação desta ferramenta.

É muito importante ressaltar que as leis do ICMS ecológico desenhadas e aprovadas em cada estado diferem bastante (Castro et al, 2018). No entanto, a maioria dos estados que adotou o ICMS ecológico definiu um percentual específico a ser redistribuído para os municípios com base na proporção de área do município ocupada com unidades de conservação. Foi nesta fatia do ICMS ecológico que nos concentramos, pois é a que mais aproxima as leis dos diferentes estados. Também nos limitamos a comparar municípios da região Sul e Sudeste onde o ICMS ecológico foi adotado há mais tempo, permitindo o uso de uma série temporal mais longa.

Aplicamos métodos da econometria que são tradicionalmente usados para a avaliação de políticas públicas mas que somente recentemente vem sendo utilizados na área ambiental. Estes métodos, recentemente reconhecidos na nomeação do Nobel de Economia, permitem que comparemos os resultados de áreas tratamento e controle mesmo quando estas possuem características distintas entre si. Sendo assim, analisamos municípios do Paraná, Minas Gerais, São Paulo e Rio de Janeiro como estados tratamento e comparamos com municípios de Santa Catarina e Espírito Santo, estados controle que não implementaram a lei do ICMS ecológico. Avaliamos a criação de unidades de conservação no período de 1987 a 2016, contabilizando o ganho de área protegida por ano por município.

Quais foram as conclusões?

Concluímos que o ICMS ecológico promoveu um ganho adicional em área ocupada por unidades de conservação nos estados onde foi implementado. No entanto, este efeito não é igual quando observamos os diferentes tipos de unidades de conservação e tampouco quando analisamos quem são os agentes proponentes destas áreas. As APAs (áreas de proteção ambiental) são unidades pouco restritivas, isto é, limitam pouco o uso da terra e não exigem que as terras sejam desapropriadas. Assim possuem menor custo de implementação e foram as unidades preferencialmente criadas, especialmente por gestões municipais. Na média, os municípios criaram 24 vezes mais APAs do que outras unidades de conservação. No caso das unidades estaduais, a criação de APAs é cerca de oito vezes maior do que a criação de outros tipos de unidades de conservação. As APAs trazem um menor ganho de conservação, especialmente no caso das espécies nativas mais exigentes, justamente por não garantirem uma proteção maior aos habitats dessas espécies. Ou seja, mesmo havendo um ganho adicional em área legalmente designada para a conservação, este ganho é majoritariamente de áreas que oferecem pouca proteção aos habitats nativos mais ameaçados.

Quanto aos gestores públicos, os dados observados sugerem que os governos estaduais trabalham visando à implementação de suas políticas ambientais, criando tanto unidades mais restritivas quanto APAs, que podem ter um papel muito relevante, por exemplo, servindo como áreas de amortecimento no entorno de áreas mais restritivas. Já os gestores municipais parecem responder ao ICMS ecológico com vistas, em média, mais no ganho financeiro e menos no ganho ambiental. Em ambos os casos, o efeito do ICMS ecológico é, na maior parte das vezes, significativo apenas quando o ganho marginal sobre a criação de uma nova unidade de conservação é alto, ou seja, é alto o ganho obtido por mais uma área criada. Quando este ganho se reduz, o efeito da lei não é significativo. Em outras palavras, à medida que novas unidades de conservação são criadas pelos municípios, o bolo do ICMS ecológico vai sendo dividido por mais e mais municípios. Nesta divisão, o ICMS ecológico vai perdendo efeito pois a fatia do bolo que cada município recebe fica cada vez menor até que não mais compense a criação de uma nova área. Assim, conseguimos avaliar neste estudo o tamanho e a qualidade do efeito que a lei do ICMS ecológico teve sobre o ganho em unidades de conservação e o mais interessante foi destrinchar aspectos cruciais do seu desenho e funcionamento.

No Estado de São Paulo, o ICMS ecológico sofreu uma revisão recente na qual o percentual do ICMS destinado à fatia do meio ambiente aumentou de 1% para 2% e além das áreas legalmente protegidas também serão consideradas as áreas efetivamente cobertas com vegetação nativa. Houve um ganho nesta mudança pois são as áreas nativas que de fato fornecem os serviços ecossistêmicos que beneficiam a todos. Nos próximos anos poderemos avaliar o efeito dessa nova regra e aprimorar ainda mais esta ferramenta.

Quem deveria conhecer os seus resultados?

Os resultados deste estudo contribuem para o debate e aprimoramento da ferramenta do ICMS ecológico na sociedade brasileira e também no âmbito internacional, quando se discute mecanismo desta natureza a ser implementado em escala global. No contexto mais diretamente aplicado, os resultados deste artigo devem interessar a gestores públicos em todos os níveis, técnicos de órgãos ambientais e da fazenda, e sociedade civil que acompanham o debate público sobre meio ambiente e conservação.

Referências

Loureiro, W. 2002. Contribuição do ICMS ecológico à conservação da biodiversidade no estado do Paraná. Tese de doutorado, Engenharia Florestal, Universidade Federal do Paraná.

Ring, I. 2008. Integrating Local Ecological Services into Intergovernmental Fiscal Transfers: the Case of Ecological ICMS in Brazil. Land Use Policy, 25: 485-497.

Farley, J. & Constanza, R. 2010. Payments for Ecosystem Services: from Local to Global. Ecological Economics, 69: 2060-2068.

Droste, N. et al. 2019. Designing a Global Mechanism for Intergovernmental Biodiversity Financing. Conservation Letters, 12: e12670.

Castro et al. 2018. Geração de receitas tributárias municipais. In: Young & Medeiros (org.). Quanto vale o verde? A importância econômica das Unidades de Conservação Brasileiras. Conservação Internacional, Rio de Janeiro, 180 pp.

Patricia G. C. Ruggiero é bióloga, mestre e doutora em ecologia pelo Departamento de Ecologia da Universidade de São Paulo (IB/USP). Tem especialização em Política e Relações Internacionais pela Fundação Escola de Sociologia e Política de São Paulo (FESPSP) e foi pesquisadora visitante na Sanford School of Public Policy da Duke University, EUA. Entre o mestrado e o doutorado, trabalhou 14 anos na área ambiental, nos setores privado, governamental e no terceiro setor. Atualmente, é pesquisadora pós-doutoranda no Departamento de Economia da Universidade de São Paulo (FEA/USP) investigando o efeito de políticas públicas e dos ciclos eleitorais sobre a vegetação nativa brasileira.

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