Como a capacidade dos municípios influencia a implementação de políticas públicas

Adrian Gurza Lavalle, Maira Rodrigues e Hellen Guicheney

Paper

Agência local e indução federal

Agência local e indução federal: a operação da política municipal de habitação em Recife e Curitiba

autores

Adrian Gurza Lavalle, Maira Rodrigues e Hellen Guicheney

Área e sub-área

Ciência política, políticas públicas

Publicado em

Revista de Sociologia e Política em 20/03/2020

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Este paper, publicado na Revista de Sociologia e Política, esclarece o espaço de agência local dos municípios brasileiros na implementação de políticas públicas, levando em consideração as críticas feitas ao modelo federalista brasileiro quando se trata do tema.

Usando como exemplo a implementação do Programa Minha Casa Minha Vida em Recife e em Curitiba entre 2003 e 2012, o estudo mostra como políticas públicas desenhadas pelo governo federal se apresentam de formas distintas nos municípios, variando de acordo com as capacidades administrativas dos estados.

A qual pergunta a pesquisa responde

Como os municípios implementam políticas públicas que, em princípio, parecem não permitir escolhas, já que são centralmente definidas e coordenadas pela União, mediante mecanismos de indução federal?

Por que isso é relevante?

Responder a essa pergunta é relevante porque permite corrigir duas compreensões comuns na literatura especializada no Brasil e no mundo a respeito do papel dos municípios na implementação de políticas públicas em países federalistas que passaram por reformas descentralizadoras, como o Brasil. De um lado, o melhor conhecimento produzido sobre a descentralização no federalismo brasileiro mostrou que aos municípios foi atribuído, preponderantemente, o papel de implementadores de políticas, enquanto a União concentrou o poder de decisão sobre seu desenho.

De outro lado, diversos campos de estudos sobre os processos de descentralização enfatizam o incremento da capacidade decisória dos municípios (chamada de agência local) como um dos traços mais importantes das novas formas de governança de políticas no mundo. Ou seja, segundo as duas interpretações, ora municípios decidem pouco ou nada, ora são o novo lócus promissor da provisão de políticas públicas.

Este trabalho, por sua vez, mostra que, mesmo em se tratando de políticas centralmente definidas e coordenadas, os municípios as implementam de modos distintos, dependendo de suas capacidades administrativas e das trajetórias de institucionalização da política.

Resumo da pesquisa

O propósito deste artigo é explorar a variação da implementação da política federal de habitação no plano local, entendendo que tal variação exprime fatores locais que incidem nas possibilidades de escolha das administrações municipais — fatores que operam graças à autonomia relativa permitida pelo desenho da política, mesmo quando desenhada pelo governo federal e induzida por meio de financiamento para os municípios.

Para tanto, o texto se debruça sobre a política de habitação — em especial, o PMCMV (Programa Minha Casa Minha Vida) — levada a cabo em Recife e em Curitiba durante os 10 primeiros anos após à criação do Ministério das Cidades (2003-2012). O artigo analisa os resultados de trabalho de campo realizado nas duas capitais; trabalho baseado em entrevistas com gestores e informantes-chave, além de análise documental.

O estudo tem por contraponto a literatura internacional de orientação localista em campos como governança e descentralização, e a literatura sobre federalismo e descentralização no Brasil — que aponta para a ausência de autonomia decisória local. As implicações do segundo corpo de literatura sobre o primeiro são claras e críticas: no plano teórico, contesta-se a relação necessária entre descentralização e agência local ou autonomia decisória; no plano empírico, diagnostica-se a ausência de poder decisório local nos municípios, a despeito dos processo de descentralização.

Não obstante, o artigo argumenta que, de um lado, faz sentido atentar para o caráter contingente da relação entre agência local e descentralização, como sustentado na literatura brasileira sobre federalismo,, de outro, a implementação de políticas traz consigo certa autonomia decisória que tende a escapar de suas lentes analíticas. Assim, o caso do Minha Casa Minha Vida mostra que o espaço para as escolhas locais existe mesmo no caso de políticas centralizadas no desenho, mas induzidas quanto à implementação.

Quais foram as conclusões?

A adoção municipal do Minha Casa Minha Vida foi induzida mediante financiamento do governo federal para a implantação de projetos de habitação de interesse social. Mostra-se que a política produziu efeitos agregados semelhantes em Recife e Curitiba — incrementar a construção de moradias para segmentos de baixa renda —, mas sua operação foi diferente em cada lugar em função do processo de institucionalização e das capacidades administrativas dos dois municípios.

Em Recife, com uma política setorial ainda pouco institucionalizada e com capacidades limitadas, o Minha Casa Minha Vida moldou a política local de modo homólogo à sua lógica de operação, conferindo centralidade aos projetos como unidades de operação administradas integral e exclusivamente por diferentes órgãos. No que tange à apreciação dos gestores municipais da área, o programa foi positivamente avaliado.

Já em Curitiba, com uma trajetória de institucionalização mais sólida e maiores capacidades instaladas, a política federal foi adaptada à lógica de divisão de trabalho previamente existente entre os órgãos dessa estrutura. Seus agentes locais, diferentemente, foram majoritariamente críticas em relação ao Minha Casa Minha Vida.

Quem deveria conhecer os seus resultados?

Estudiosos da política de habitação, da descentralização, da indução federal e das capacidades estatais nos municípios, além de gestores do setor de habitação e interessados em geral nas políticas sociais nos municípios de Recife e Curitiba.

Referências

Arretche, M., Vazquez, D., Gomes, S. (2012). Descentralização e autonomia: deslocando os termos do debate, in: Gurza Lavalle, A. (Ed.), O Horizonte Da Política - questões emergentes e agendas de pesquisa. UNESP, São Paulo.

Bichir, R. M., Brettas, G. H., Canato, P. (2017). Multi-level governance in federal contexts: the Social Assistance Policy in the City of São Paulo. Braz. Polit. Sci. Rev. 11.

Cardoso, A. L., Lago, L. C. (2013). O Programa Minha Casa Minha Vida e seus Efeitos Territoriais, in: O Programa Minha Casa Minha Vida e Seus Efeitos Territoriais. IPPUR/Letra Capital, Rio de Janeiro.

Gurza Lavalle, A.; Guicheney, H.; Vello, B. G. (2020). Conselhos e regimes de normatização - Padrões decisórios em municípios de grande porte. Revista Brasileira de Ciências Sociais, no prelo (a ser publicado ainda em 2020).

Klintowitz, D. C. (2015). Entre a Reforma Urbana e a Reforma Imobiliária: a coordenação de interesses na política habitacional brasileira nos anos 2000 (PhD Thesis). Escola de Administração de Empresas de São Paulo, São Paulo.

Adrian Gurza Lavalle é doutor em ciência política e professor do Departamento de Ciência Política da USP. É pesquisador do CEM (Centro de Estudos da Metrópole) e do Cebrap (Centro Brasileiro de Análise e Planejamento).

Maira Rodrigues é doutora em ciência política pela USP, professora visitante da UFABC e pesquisadora do Cebrap (Centro Brasileiro de Análise e Planejamento).

Hellen Guicheney é doutora em ciência política pela USP e pesquisadora do CEM (Centro de Estudos da Metrópole) e do Cebrap (Centro Brasileiro de Análise e Planejamento).

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